מאת: גיא רולניק פרסום: Fri, 11 Aug 2017 08:13:36 קטגוריה:


חדשנות במדיניות הציבורית - חוזרים אל תפקיד הכוח במדיניות הכלכלית

כאשר הוועדה לצמצום הריכוזיות מכריזה שהיא מוטרדת משבי רגולטורי או משבי תקשורתי במקרה של משפחת עופר, מה בעצם היא אומרת? שהם מונופול? שיש להם כוח שוק? שהם מפקיעים או יפקיעו מחירים? שהם יקטינו כמויות וירעו את השירות לצרכנים?

ביום ראשון השבוע הודיעה הוועדה לצמצום הריכוזיות במשק, שבראשה עומדת הממונה על ההגבלים העסקיים מיכל הלפרין, כי היא תאסור על רשות החשמל להעניק לחברת איי.סי פאואר שבשליטת עידן עופר רישיון להקמת תחנת כוח בצומת פלוגות, בנימוק שקבוצת עופר היא הקבוצה הריכוזית ביותר במשק. "כבר כיום מדובר באחת משלוש הקבוצות הפרטיות הגדולות בישראל העוסקות בייצור חשמל, והענקת הרישיון...צפויה בסבירות גבוהה להמשיך ולשמר את מעמדה של הקבוצה כאחת השחקניות הגדולות בתחום ואף להגדיל את פעילותה ביחס למתחרותיה", נכתב בהחלטת הוועדה.

ההחלטה נתפשה בתקשורת ובציבור כעוד כותרת על מונופולים וריכוזיות, אך כלכלנים, משפטנים וכל מי שעוסק במדיניות ציבורית ייתקלו ברצף הסברים שעשויים להדהים אותם. את רבים מהם הם יכעיסו ויפליאו מאוד.

יש סיכוי טוב שמשפחת עופר תערער על ההחלטה הזאת, סיכוי טוב שבימים ובחודשים הקרובים נראה מומחים רבים - עורכי דין, כלכלנים ועיתונאים, חלקם בשירות הקבוצות העסקיות הגדולות, חלקם באופן עצמאי - תוקפים אותה. מה שבטוח הוא שאם הרעיונות שבבסיס ההחלטה ימשיכו לנטוע יתד ולקבל לגיטימיות בישראל, נהיה עדים לשינוי רעיוני מהותי בדרך שבה אנחנו רואים את הכלכלה, המשפט והמדיניות הציבורית.

תמצית המהפכה הזאת נמצאת בפסקה הבאה בהחלטה: ״האחזקה בתשתיות חיוניות רבות ומשמעותיות ופעילות מאקרו־כלכלית ניכרת, בצירוף העובדה כי הקבוצה היא גם בעלת פעילות שתדלנית ואחזקה מרכזית בתחום התקשורת, מחזקים את החשש להתקיימותו של שבי רגולטורי ותקשורתי וליכולתה של הקבוצה — כבר בעת הזו — להפעיל כוח מיקוח ממשי כלפי קובעי המדיניות״.

ראשית, כדאי לפרק את הפסקה הזאת לגורמיה ולהבין את המשמעות של כל אחד מהם.

1. הוועדה, שבה יושבים משפטנים וכלכלנים, מנסה לראשונה להגדיר מיהו גורם ריכוזי במשק ומהן האינדיקציות המאפשרות לנו לזהות אותו. היא לא יכולה להשתמש בפרמטרים משפטיים ברורים כדי לעשות זאת, וגם לא בפרמטרים כלכליים כמותיים. היא משתמשת בשיקול דעת או בהיגיון בריא, המתנגדים יטענו שבשרירותיות, וקובעת ששילוב של החזקה בתשתיות חיוניות, פעילות מאקרו־כלכלית ניכרת, החזקה של לוביסטים וכלי תקשורת (קבוצת עופר מחזיקה בחברת רשת, המחזיקה במחצית הבעלות בחברת החדשות של ערוץ 2 עם זכות למנות שלושה מהדירקטורים) הופכים אותה לגורם ריכוזי שיש להגביל את פעילותו הכלכלית בישראל.

2. הוועדה מציעה נימוק חדשני להגבלת התרחבות קבוצת עופר בישראל: ״חשש להתקיימותו של שבי רגולטורי ותקשורתי.והפעלת כוח ממשי כלפי קובעי המדיניות״. לקוראי TheMarker בכלל וטור זה בפרט הנימוק הזה עשוי להיראות הגיוני ואפילו מובן מאליו. אין הרבה נושאים שהעיתון הזה הקדיש להם יותר שטח בעשור האחרון מאשר שאלת ההשפעה של קבוצות חזקות במשק על כללי המשחק, החוקים, הרגולציות, שוקי החדשות והרעיונות. אבל כאן לא מדובר בעיתון וגם לא בפוליטיקאים, אלא בוועדה שבראשה עומדת רשות ההגבלים העסקיים, שעושה בדרך כלל שימוש בכלים משפטיים וכלכליים ברורים. היא לוקחת כאן סיכון כפול: החלטה שמאיימת הגדרתית על הגופים החזקים ביותר במשק ואינה מגובה, כרגע לפחות, בכלים משפטיים או כלכליים חדים.

3. הוועדה משתמשת בשני ביטויים — ״שבי רגולטורי״ ו״שבי תקשורתי״ — שהחלו להופיע בשיח הציבורי בישראל רק בחודשים האחרונים, מייחסת להם משמעות מיוחדת ואף כורכת אותם יחדיו. רגולטורים ומשפטנים רבים עלולים להיבהל מהשימוש הזה, ובצדק. ועדת הריכוזיות מכניסה פיל ענק לעולם הרגולציה, המדיניות הכלכלית והציבורית, ודורשת מהנוכחים להתמודד אתו. זהו פיל שרוב הכלכלנים, המשפטנים והרגולטורים נמנעים בדרך כלל מלהתמודד אתו, ולעתים גם מכחישים את קיומו.

שבי רגולטורי הוא מצב שבו הרגולטור מקבל החלטה המשרתת גורם או קבוצה מסוימת הסוטה מהאינטרס הציבורי. לשבי רגולטורי יכולות להיות סיבות רבות: החל בקבלת טובות הנאה, עבור בא־סימטריה של המידע וכלה בהזדהות תרבותית או אינטלקטואלית של המפקח עם זאת של המפוקח.

שבי תקשורתי הוא מצב שבו התקשורת מביאה (או מתעלמת ומקטינה) חדשות או ניתוחים בדרך שמשרתת קבוצה מסוימת על חשבון האינטרס הציבורי. כמו במקרה של שבי רגולטורי, כלי תקשורת אחד או כמה יכולים להיות שבויים כתוצאה ממבנה הבעלות עליהם, הרכב המפרסמים שלהם, רגולציה ממשלתית ומנופי כוח של הממשלה, תלות במקורות מידע, תלות בטעמים והעדפות של הקוראים או הזדהות אינטלקטואלית או תרבותית עם אותם גורמים.

הכנסת השיקולים לעיל, חלקם מורכבים ולא כמותיים, להחלטות על מדיניות כלכלית, היא לא פחות ממהפכה בדרך שבה הפקידות המקצועית שוקלת ומחליטה.

כאשר הוועדה לצמצום הריכוזיות מכריזה שהיא מוטרדת משבי רגולטורי או משבי תקשורתי במקרה של משפחת עופר, מה בעצם היא אומרת? שהם מונופול? שיש להם כוח שוק? שהם מפקיעים או יפקיעו מחירים? שהם יקטינו כמויות וירעו את השירות לצרכנים?

לא, הוועדה כלל לא נדרשת לשאלות הקלאסיות והפשוטות של התחרות וההגבלים העסקיים. היא מעלה את האפשרות שקיימות תופעות הרבה יותר משמעותיות ומורכבות.

הוועדה לצמצום הריכוזיות מדברת על חשש שקבוצת עופר, בגלל השילוב של כוח כלכלי, תשתיות ופעילות מאקרו־כלכלית, שימוש בלוביסטים ובעלות על כלי תקשורת — תוכל להשפיע על החוקים ועל הדרך שבה הם ייאכפו. היא מכוונת ספציפית לשני כלים שבאמצעותם עשויה משפחת עופר לעשות זאת: לשבות את הרגולטורים ולשבות את התקשורת.

זאת אינה הפעם הראשונה שהביטוי שבי רגולטורי מופיע בהחלטתו של גורם ממלכתי. בחודש שעבר תוארה התופעה הזאת בדו"ח מבקר המדינה על משרד התקשורת, שבו נטען שבחינת המדיניות של מנכ״ל המשרד שלמה פילבר ובעיקר התהליכים במשרד מעידים על שבי רגולטורי. קודם לכן תוארה התופעה בהרחבה בפרק יוקר המחיה בדו״ח ועדת טרכטנברג, שקמה בעקבות המחאה החברתית.

הטענה שהרגולציה יכולה להיות שבויה באופן שיטתי בידי קבוצות אינטרס מסיבות מערכותיות או תרבותיות מגיעה לא אחת מפוליטיקאים ובעיקר מעיתונאים. אבל כאן מדובר ברגולטור משמעותי, אולי אחד המשמעותיים ביותר בישראל, שמעלה את החשש שקיים שבי רגולוטורי.

משמעותי לא פחות הוא השימוש במונח שבי תקשורתי, ובעיקר בהקשר הזה. הרגולטורים והפוליטיקאים שממנים אותם תמיד יסבירו, בדרך כלל גם כתוצאה משכנוע פנימי עמוק, שהחלטותיהם נובעות משיקול דעת מקצועי ומרצון לקדם את האינטרס הציבורי. רשות ההגבלים העסקיים מציעה לנו דינמיקה אחרת: קבוצות חזקות יכולות להשתמש בשליטתן או בהשפעתן על התקשורת כדי להשפיע על רגולטורים, פוליטיקאים הממנים אותם ומחוקקים.

חלק מהטענות האלה עלו כמובן בדיוני הוועדה לצמצום הריכוזיות לפני חמש שנים, ומופיעות בדו״ח הסופי של הוועדה שפורסם ב–2012 ואושר סופית בסוף 2013. אבל בעוד שהוועדה לצמצום הריכוזיות הקדישה את רוב האנרגיה והנימוקים שלה לדיון כלכלי, מימוני ומשפטי — כוח שוק, נתחי שוק, מונופולים, מינוף, ניגודי עניינים וכדומה — הרי שבהחלטה השבוע מתמקדת הוועדה בשיקולים של הפיכת כוח כלכלי לכוח פוליטי — הכוח לקבוע את סדר היום הציבורי, את החוקים וכללי המשחק.

משפטנים רבים בתחום ההגבלים העסקיים וכלכלנים של ארגון תעשייתי הלומדים שווקים, סוגים של מונופולים והתנהגויות אנטי־תחרותיות עשויים להתקומם ואף להרגיש מאוימים. ב–100 השנים האחרונות הקדישה הדיסציפלינה של כלכלה ושל כלכלה ומשפט את רוב האנרגיה האינטלקטואלית שלה כדי להפוך את הכלכלה לעוד ״מדע מדויק״. באמצעות שימוש בכלים מתמטיים וההתקדמות המדהימה במתמטיקה ובמחשוב, בונים הכלכלנים מודלים מרהיבים ורגרסיות מתוחכמות, שבאמצעותם הם מתארים את התנהגות השווקים ומציעים כלי מדיניות.

המודלים והתיאוריות האלה נהדרים ותורמים להבנת הכלכלה, השווקים, ניהול ארגונים כלכליים וקביעת מדיניות כלכלית. אבל לעתים קרובות הם מתעלמים משיקולים חשובים של מתודולוגיה, נוחות והרצון להיות ולהיראות ״מדעיים״, מתופעות משמעותיות אחרות שקשה יותר לאמוד, למדל, להכניס לעקומות ולהציג.

רוב המודלים הנוגעים לחברות ולשווקים מניחים שכללי המשחק והמחירים קבועים ונתונים כמשתנים אקסוגניים לפירמה ולשוק. בפועל, הפירמות משקיעות מאמצים משמעתיים בהשפעה על החוקים, הרגולציות וכלי המשחק — ולעתים קרובות הן מצליחות.

לכאורה, העובדה שאנשי רשות ההגבלים העסקיים מזכירים העלאת שיקולים פוליטיים, תרבותיים ואולי אפילו סוציולוגים כמו שבי רגולטורי ושבי תקשורתי היא מהפכה או אפילו סטייה משמעותית מהתוואי המתמטי והמדעי שבו צועדת הדיסציפלינה כבר עשרות שנים. אך בפועל מדובר רק בחזרה למקורות.

חוקי ההגבלים העסקיים, שחוקקו בסוף המאה ה–19 ובתחילת המאה ה–20 בארה״ב ועומדים על כנם עד היום, נולדו בדיוק כתוצאה מהחששות שמועלים בהחלטה שקיבלה השבוע הוועדה לצמצום הריכוזיות: שריכוז כוח כלכלי בידי מעטים יביא לריכוז של כוח פוליטי. מדובר באותו מעגל הרסני שבו כוח שוק כלכלי מתורגם לכוח פוליטי — וזה מתורגם לעוד כוח כלכלי.

חוק הריכוזיות שעבר בכנסת ב–2013 מלא חורים, תקלות וחוסרים, ואכיפתו נתקלה בקשיים חמורים. יהיה צורך להשלים אותו בהקדם ולוודא שהוא נאכף. אבל דבר אחד כבר מתרחש: הוא התחיל להכניס בחזרה לתוך שוק הרעיונות וארגז הכלים של המחוקק והרגולטור את אחד הרעיונות החשובים ביותר בתחום הכלכלה ומדע המדינה — כוח.

בניגוד למחירים, לכמויות ולרוב הפרמטרים הכלכליים, כוח הוא מושג חמקמק ומורכב יותר. הכוח הוא לעתים גלוי וברוב המקרים סמוי, זז במהירות רבה ובדרכים שקשה למדענים ברוב הדיסציפלינות לאמוד ולהבין. הכוח תלוי נסיבות כלכליות, מוסדות דמוקרטיים, מבנה חברתי ונורמות. יש לו פנים רבים והגדרות שונות. המופע הפשוט של כוח הוא היכולת של א׳ להגיד לב׳ מה לעשות — אבל רוב המופעים המעניינים הם המקרים שבהם א׳ משפיע בעקיפין על ההחלטות של ב׳ באמצעות ייצור תמריצים וסדר יום שמשפיעים על החלטותיו של ב׳ גם כאשר הן נראות עצמאיות, ולפעמים השפעה על ההעדפות העצמאיות של ב׳.

התוצאה של מורכבות הכוח וההקשרים הכלכליים, הנורמטיבים, הסוציולוגיים והארגוניים שלו היא שרוב הכלכלנים, המשפטנים וקובעי המדיניות מעדיפים להתעלם ממנו או להצביע עליו רק במקומות שבהם קל לזהות את קיומו או למדוד אותו. אבל גם המדידה הזאת היא לעתים מפוקפקת.

הנה כמה שאלות פתוחות שעשויות לעזור לקורא להבין את החמקמקות של הכוח. האם הכוח של אליעזר פישמן בכלכלה ובשוק הפיננסי נמדד עד לפשיטת הרגל שלו ביחס בין היקף הנדל״ן והעסקים שהיו בבעלותו לבין גודל התוצר במשק? או ביחס שבין סך הלוואותיו לבנקים ולקרנות הפנסיה לבין סך הההלוואות במשק? או שמא הוא דווקא נמדד בשליטה ובשותפות שהיתה לו בשניים מהעיתונים ואתרי האינטרנט בישראל?

למי יש השפעה גדולה יותר על עיצוב חוקים ורגולציות — לבוחר בבחירות דמוקרטיות? למפלגות? לשרים? למחוקקים? לרגולטורים? או שמא לקבוצות אינטרס חזקות ומאורגנות שעוסקות ללא הפסקה בניסיון להשפיע על כללי המשחק בדרכים גלויות וסמויות?

להרבה פוליטיקאים לא היה ספק לגבי העניין. אחד מהם היה אברהם לינקולן, שאמר: ״בעת הזאת, במדינה הזאת, הסנטימנט הציבורי הוא הכל. עם סנטימנט ציבורי שום דבר לא יכול להיכשל. בלעדיו שום דבר לא יכול להצליח. זה אשר מעצב את הסנטימנט הציבורי חודר עמוק יותר מאשר זה שמחוקק חוקים או מקבל החלטות. הוא זה שמאפשר או מונע קבלת חוקים או החלטות״.

עיון בביוגרפיה של לינקולן ילמד שהוא לא רק דיבר אלא עשה: הוא כנראה אחד הנשיאים הפעילים ביותר במאמציו להשפיע על אותו סנטימנט באמצעות שבי של כלי התקשורת הדומיננטיים באמצע המאה ה–19 — העיתונות המודפסת.

אבל לינקולן כנראה טעה: זה לא רק "בעת הזאת, במדינה הזאת". זה נכון מאז ומתמיד. עם שינוי הכלכלה והטכנולוגיה משתנים גם השיטות שבעזרתן משפיעים גורמים בעלי כוח על הסנטימנט הציבורי ועל מקבלי ההחלטות — אבל העקרונות הבסיסיים לא השתנו מהותית.

בהחלטה בנושא משפחת עופר כותבת הוועדה לצמצום הריכוזיות כי המשפחה שולטת בגוף תקשורת מרכזי. זאת עובדה משפטית, והוועדה בוחרת שלא ולהסביר אותה. אבל האם הבעלות המשפטית על אחוזים מסוימים מחברת רשת שמחזיקה מחצית מחברת החדשות של ערוץ 2 אכן נותנת לקבוצה כוח שמעלה חשש לשבי תקשורתי ורגולטורי?

ספק אם לוועדה לצמצום הריכוזיות יש תשובה טובה לכך, בוודאי לא כזאת שמגובה בנתונים אמפיריים.

משפטנים עשויים להגיד שמדובר בטענה לא מבוססת: בין משפחת עופר לעיתונאים ולעורכים בחברת החדשות של ערוץ 2 מפרידים כמה שכבות של הנהלות, מועצות מנהלים, דירקטורים מקרב הציבור, כללי רגולציה נוקשים על שידורי חדשות, כללי אתיקה עיתונאית ומשטר תאגידי, שאמורים לייצר עצמאות מוחלטת לעיתונאים.

אז מדוע מרשה לעצמה הוועדה לצמצום הריכוזיות להעלות חשש לשבי תקשורתי? היא לא כותבת זאת, אבל ברקע יש כמה רעיונות שהחלו לקנות אחיזה בישראל בשנים האחרונות: התפקוד של המוסדות הרשמיים — פוליטיים, ביורוקרטיים ותאגידיים — תלוי בנורמות של התנהגות של השחקנים. רגולטורים ועיתונאים יכולים במודע או לא במודע לסטות בהחלטותיהם מהאינטרס הציבורי כתוצאה מהשפעתם של אותם כוחות, גלויים או סמויים.

להחלטה של רשות ההגבלים העסקיים קדמו בשנים האחרונות כמה מקרים בולטים, שמהם עולה חשש שקיומם של מבנים משפטיים ברורים ורגולציה בעלת מבנה שמבטיח את עצמאותה כלל לא מונעים מגורמים בעלי כוח גלוי או סמוי לעקוף ולנוון את אותם מוסדות. השופט עופר גרוסקופף קבע שדירקטוריוני קבוצת אי.די.בי בכלל ודיסקונט השקעות בפרט — אף שישבו בהם אנשי מקצוע מהשורה הראשונה וביניהם גם כלכלנים, משפטנים ואקדמאים מובילים — פעלו כמריונטות מול הכוח והרצון של בעל השליטה ואישרו את רכישת "מעריב". דינמיקות דומות התרחשו בהתנהלות דירקטוריון בנק הפועלים בעשור האחרון, ונחשפו בבזק בעקבות חקירת רשות ניירות ערך, שפתחה צוהר לתהליך קבלת ההחלטות גם בדירקטוריון החברה וגם אצל הרגולטור, שאמור היה לפתוח את החברה לתחרות — משרד התקשורת.

מדענים יטענו שמדובר באנקדוטות. אנשי עסקים ופוליטיקאים רבים שפועלים בזירות האלה עשרות שנים יגידו שאוסף האנקדוטות האלה — מול הקושי הברור לחשוף התנהגויות כאלה ברוב הארגונים במגזר הפרטי והציבורי — מגדילים מאוד את הסיכוי שהוא מתאר היטב את המציאות.

ההחלטה של הוועדה לצמצום הריכוזיות נכונה ומתבקשת, מפני שלקבוצת עופר יש כבר שנים ארוכות נוכחות עצומה בכל שרשרת הערך של ייצור האנרגיה בישראל, נתח משמעותי בתחומים משיקים רבים שרובם סובלים ממבני שוק ריכוזיים. הרחבת הפעילות של האחים עופר לתחומים משיקים חדשים, גם אם נתח השוק שלהם בתחום עדיין קטן, מגדילה מאוד את הסיכוי שהם יוכלו להשפיע על מקבלי ההחלטות בתחומים האלה במגוון דרכים.

גם אם האחים עופר יביאו טענות לגבי המשטר התאגידי האיתן בחברת החדשות של ערוץ 2 או כל כלי תקשורת אחר שבו הם או שחקנים אחרים דומים מעורבים — עדיין ברור שעצם הנוכחות שלהם בכלי תקשורת משמעותי עשויה להיות גורם מרתיע או מצנן על פוליטיקאים ורגולטורים.

ההחלטה של הוועדה לצמצום הריכוזיות היא צעד חשוב נוסף בתהליך שהחל לפני כמה שנים וצבר תאוצה אחרי המחאה החברתית — הטמעת החשיבות של המושג כוח וריכוזי כוח והאופן שבו הם משפיעים על השווקים, השחקנים והמערכת הפוליטית. זאת דרך שנסללה לפני מאות שנים על ידי מיטב הוגי הדעות, אבל רוב מקבלי ההחלטות, המומחים והאקדמאים העדיפו שלא לצעוד בה שנים ארוכות. קל יותר, מושך יותר ולעתים נראה שפרקטי יותר לדון בשאלות ברורות וכמותיות: מה צריכים להיות דמי הניהול בפנסיה שלנו, כמה שחקנים צריכים להיות בשוק הסלולר, אם מוצרים מסוימים הם פרטיים או ציבוריים, אם כדאי לסבסד מוצרים ושירותים מסוימים, מה המבנה היעיל ביותר לספק שירותי בריאות, חינוך או תשתיות, אם כדי להפריט או להלאים, מה צריך להיות מחיר הגז ואם ראוי לאפשר השבתת שירותים חיוניים במאבקים על רפורמות מבניות.

אלא שהתשובות המקובלות לכל השאלות האלה מתעלמות בדרך כלל מהיחס בין כוח לפוליטיקה, בין כוח לכלכלה, בין כוח לרגולציה, בין כוח לרעיונות ובין כוח לנורמות התנהגות. הן מתעלמות בנוחות מסוימת מהיכולת של גורמים רבים בזירה הכלכלית להשפיע על החוקים, כללי המשחק ועל אכיפתם. לכן התשובות האלה חסרות במקרים רבים ובמקרים מסוימים כמעט לא רלוונטיות. מה שנראה נהדר על שולחן השרטוט, במודל ובטבלאות עשוי להוביל בטווח הקצר או הארוך לתוצאות שונות לחלוטין כתוצאה מקיומו של כוח בכלל וריכוזי כוח מסוימים בפרט.

הוועדה לצמצום הריכוזיות מציעה לנו בהחלטה התקדימית שלה השבוע, לא רגע אחד מוקדם מדי, ראייה רחבה ומעמיקה יותר: הניסיון להציע כלי מדיניות לטיפול בכל השאלות והאתגרים לעיל לא יצלח אם לא נביא בחשבון את שאלת הכוח — ריכוזי הכוח, יחסי הכוח, הדינמיקה שלהם והשפעתם בטווח הקצר או הארוך על היכולת של שחקנים מסוימים להשפיע על שוק הרעיונות, הנורמות, המחקר כדי להשפיע בתורם על החוקים, כללי המשחק ובעיקר אכיפתם.

באחד הטורים הקרובים נביא כאן עדכונים מדיון זה שהחל להתנהל בחודשים האחרונים בארה״ב.